The Road to Universal Social Protection: How Costa Rica Informs Theory
Abstract
How are universal social programs built in countries on the periphery, where resources are more limited and initial inequalities higher than any ever seen in OECD countries? Historically it has been very difficult, and even those countries that committed themselves to serious welfare efforts did so with stratified, rather than universal, transfers and services. Yet there have been some exceptions, and Costa Rica ranks among the most successful. The bottom-up expansion of social security, along income/class rather than occupational lines, was very important in the creation of a basic floor of benefits among the low and low-middle salaried population. Gradually, the middle and upper-middle groups were later on brought on board as well, in sharp contrast with the rest of the region where social insurance was shaped for and according to the preferences of various middle-class groups.
This paper explores the origins of Costa Rica’s successful universalism through a historical institutional analysis of the creation of social insurance in the early 1940s. We explicitly avoid single-factor explanations, emphasizing the confluence of political and technical factors and domestic and international influences instead. Our study acknowledges the importance of political leadership, which created windows of opportunities in a democratic context, but gives more weight to other factors. In particular, technocrats played a central role in adapting international ideas to the local context, in shepherding the program through the legislative process, and in leading the implementation of the program. The absence of powerful veto powers and a friendly international policy environment completed the set of necessary conditions behind the foundation of universalism.
Resumen
¿Bajo qué condiciones se construyen programas sociales universales en países periféricos donde los recursos son limitados y las desigualdades iniciales mayores que las nunca experimentadas en los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE)? Históricamente ello ha sido difícil incluso en aquellos países con un alto esfuerzo fiscal en materia de bienestar, en los cuales las transferencias y los servicios fueron generalmente estratificados antes que universales. Sin embargo, ha habido algunas excepciones y Costa Rica se encuentra entre las más exitosas. La expansión de la seguridad social “desde abajo” de la estructura socioeconómica, a partir de criterios de ingreso y clase antes que de ocupación, fue muy importante en la creación de un piso básico de beneficios entre la población de salarios bajos y medios bajos. Gradualmente se fueron luego incorporando también los sectores medios y medios altos, en marcado contraste con el resto de la región adonde el seguro social fue moldeado para y a partir de las preferencias de variados sectores medios.
Este artículo explora los orígenes del exitoso universalismo costarricense a través del análisis histórico de la creación del seguro social a inicios de los 40s. Tratamos de evitar explicaciones unidimensionales, enfatizando, en su lugar, la confluencia de factores políticos y técnicos, domésticos e internacionales. Nuestro estudio reconoce la importancia de los liderazgos políticos en crear ventanas de oportunidades en escenarios democráticos, pero le da un peso específico mayor a otros factores. Concretamente, la tecnocracia tuvo un papel fundamental en adaptar ideas internacionales al contexto local, en blindar el programa a través del proceso legislativo y en liderar su implementación. La ausencia de poderes de veto poderosos y de ambientes internacionales de política amigables completan el conjunto de condiciones necesarias en la instauración de bases del universalismo.
