Building and Sustaining Social Protection: Cross-Class Coalitions, Elite Responses, and Party Politics in Chile and Uruguay (1900–1973)

A great deal of scholarly attention has been devoted to studying the divergent processes of reform that Chile and Uruguay experienced after the 1970s, when Chile began moving toward radical neoliberal social policy and Uruguay opted to maintain its system of social protection. Yet, this rich and profuse literature tends to underestimate the important role of the policy legacies of institutions that gave origin to the systems of social protection of both countries. This paper attempts to fill this gap and to complement the existing literature. Relying on a historical institutionalist perspective, the paper shows that, although Chile and Uruguay constructed very similar systems until democratic breakdown in 1973, the process of building social protection institutions since the early twentieth century had taken very different paths. In Chile social protection constituted a response to increasing pressure from various social groups, most notably organized labor. Conversely in Uruguay the Colorado Party, which launched the first sets of social policies, sought to anticipate social pressures and to secure the electoral support of urban sectors. While class cleavages permeated the Chilean party system and high mobilization levels were salient both for left- and right-wing sectors, Uruguayan political parties were multi-class from the outset. A greater level of polarization in Chile and the high levels of mobilization from the right and the left undermined the possibility of the class coalition necessary for expanding and consolidating universalistic social policy. In Uruguay the anticipatory character of social protection, the lower level of polarization, and the low relevance of class cleavages facilitated the formation of such a coalition, which managed to survive democratic breakdown.

Resumen

Gran cantidad de atención ha sido dedicada al estudio de los patrones divergentes de reforma de políticas sociales que Chile y Uruguay experimentaron desde los años 1970s, cuando Chile comenzó a adoptar políticas neoliberales radicales y Uruguay optó por mantener su sistema de protección social. Sin embargo, esta rica y abundante literatura tiende a subestimar el importante rol de los legados políticos de las instituciones que dieron origen a los sistemas de protección social. Este trabajo intenta llenar ese vacío y complementar la literatura existente. Desde una perspectiva institucionalista histórica, este trabajo muestra que, aunque Chile y Uruguay construyeron sistemas muy similares hasta el quiebre democrático de 1973, el proceso de construcción de instituciones de protección social, desde comienzos del siglo XX, ocurrió a través de caminos diferentes. En Chile la protección social constituyó una respuesta a las crecientes presiones de grupos organizados de la sociedad civil, especialmente de los trabajadores. Por el contrario, en Uruguay el Partido Colorado, responsable de impulsar primeras políticas sociales, buscó anticipar las presiones sociales y asegurar el apoyo electoral de los sectores urbanos. Mientras que los clivajes de clase permearon el sistema de partidos chileno y los niveles de movilización social fueron pronunciados tanto para sectores de izquierda como de derecha, los partidos políticos uruguayos fueron policlasistas desde el inicio. Un nivel de movilización y polarización social elevados en Chile socavaron la existencia de una coalición policlasista requerida para expandir y consolidar políticas sociales universalistas. En cambio, en Uruguay el carácter anticipatorio del sistema de protección social, un menor nivel de polarización y la poca relevancia de los clivajes de clase facilitó la formación de dicha coalición, que fue capaz de sobrevivir el quiebre democrático.